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绽恩奇——西部民族地区农村义务教育政府供给研究

收藏 分享 2019-11-5 11:15| 发布者: xxduan| 查看数: 775| 评论数: 0

摘要: 硕士学位论文西部民族地区农村义务教育政府供给研究Empirical Research of Government Supplies Related to Compulsory Education in the Western Ethnic Rural Areas作 者:绽恩奇 导 师:段鑫星教授中国矿业大学二 ...

硕士学位论文


西部民族地区农村义务教育政府供给研究
Empirical Research of Government Supplies Related to Compulsory Education in the Western Ethnic Rural Areas




作  者:绽恩奇
    导  师:段鑫星教授


 

中国矿业大学
二○一一年三月
学位论文使用授权声明
本人完全了解中国矿业大学有关保留、使用学位论文的规定,同意本人所撰写的学位论文的使用授权按照学校的管理规定处理:
作为申请学位的条件之一,学位论文著作权拥有者须授权所在学校拥有学位论文的部分使用权,即:①学校档案馆和图书馆有权保留学位论文的纸质版和电子版,可以使用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文;②为教学和科研目的,学校档案馆和图书馆可以将公开的学位论文作为资料在档案馆、图书馆等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。另外,根据有关法规,同意中国国家图书馆保存研究生学位论文。
(保密的学位论文在解密后适用本授权书)。

作者签名:                             导师签名:
年   月   日                           年   月   日










中图分类号                          学校代码   10290     
UDC                                密    级    公开     
中国矿业大学
硕士学位论文
西部民族地区农村义务教育政府供给研究
Empirical Research of Government Supplies Related to Compulsory Education in the Western Ethnic Rural Areas
作    者   ***                 导    师  *** 教授      
申请学位  管理学硕士           培养单位  文法学院      
学科专业  行政管理             研究方向                
答辩委员会主席                 评 阅 人                

二○一一年三月

论文审阅认定书
研究生            在规定的学习年限内,按照研究生培养方案的要求,完成了研究生课程的学习,成绩合格;在我的指导下完成本学位论文,经审阅,论文中的观点、数据、表述和结构为我所认同,论文撰写格式符合学校的相关规定,同意将本论文作为学位申请论文送专家评审。

                                      
                导师签字:
                            年   月   日






致谢
Acknowledgment
本论文是在导师段鑫星教授的悉心指导下完成的。从论文的选题、研究框架的制定到论文的修改定稿无不凝聚着导师的心血和智慧,值此论文即将付梓之际,向导师致以真诚的谢意。从师三载,收获颇丰,感触亦深。恩师优秀的做人品质,严谨的治学态度,开拓创新的科研精神,高屋建瓴把握全局的领导魅力,忘我的工作热忱时刻影响着我,这也是导师传授给我的最宝贵的精神财富。在此,谨向我的导师致以深深的敬意!
在论文选题与撰写过程中,池忠军教授、张长立教授、盛晓明教授、李全彩副教授与参与选题的老师给予了诸多的帮助,并为论文的修改提出了很多宝贵意见,在此向各位老师表达我深深的谢意!
感谢文法学院所有的老师。他们渊博的专业知识,严谨的治学态度,循循善诱的教学方法,精益求精的工作作风,诲人不倦的高尚师德,平易近人的人格魅力将会使我受益终生!感谢各位老师传授我知识,帮助我成长,给予我一生享用不尽的财富。
感谢我的同门师兄姐妹们,感谢你们在我的论文写作期间给我提出写作建议,感谢你们在生活上给我的帮助和照顾。
感谢行管08级所有同学,你们陪伴我度过了人生中最美好的三年,和我一起挥洒青春,这一程因为你们而变得更加精彩。在此,祝你们前程似锦,快乐永远!
感谢我的亲人,感谢你们背后默默的支持,我所迈出的每一步,都凝聚着你们的汗水和辛劳。你们始终如一的理解和关爱,是我学习生活中不竭的动力!
    最后,感谢百忙之中评阅本论文并提出宝贵意见和建议的各位专家、学者!感谢参加答辩的各位评委老师!


摘 要
中华人民共和国成立60多年来,西部民族地区义务教育不论是在办学规模、办学形式还是师资队伍建设等方面取得巨大成就。但由于受历史、经济、文化等因素的影响,西部民族地区义务教育依然存在基础相对薄弱、教育成本过高、政府供给不足等问题。本文以甘肃省临夏回族自治州的义务教育为研究对象,探讨了完善我国西部民族地区农村义务教育政府供给的对策和建议,希望对提高西部民族地区农村义务教育的质量,实现教育公平、改善农村教育资源提供一些建设性的建议。
本论文以公共产品理论为切入点,分析了义务教育产品的属性;采用了文献研究法、问卷调查法、访谈法等收集了相关资料,实地调查了临夏州农村义务教育的政府供给现状和存在的主要问题;采用纵向比较的方法,研究国外政府对农村义务教育的供给状况,并适当借鉴了一些国外的经验,提出了提高西部民族地区农村义务教育质量的一些建议。并在此基础上提出:要加强少数民族地区义务教育的法制建设,依法保障民族地区学龄儿童的受教育权;在西部民族地区建立“民族教育优先区”、发行“西部义务教育券”并将全纳教育理念引入西部民族地区;要注重多渠道的投资方式。以确保民族地区的义务教育更好地位民族地区的经济建设服务,促进社会经济的全面发展。



关键词:义务教育  政府供给  西部民族地区




Abstract
During the sixty years after the founding of the people’s Republic of China, tremendous achievement have been made in western ethnic compulsory education in aspects of scale and form of school running, building of teaching body and developing teaching materials. Nevertheless, due to influences of history, economy and culture, there are still problems in education of western ethnic regions such as weak foundation, high educational cost, and insufficient governmental supply. The paper sets the compulsory education in Linxia hui autonomous prefecture of Gansu province as the research object. through on-the-spot visit and survey, we discussed countermeasures and Suggestions that could be used in improving the government supplies, hoping to provide some constructive Suggestions in enhancement of education quality, achieving of education fairness and improvements of rural education resources in compulsory education in the western ethnic rural areas.
We analyzes attributes of the compulsory education which as a product, by using public goods theory as the entry point, adopting methods of document retrieval, survey design and interviews to gather relevant material and data. We did the field investigation of present situation in government supplies and relevant imperative issues of compulsory education in the western ethnic rural areas in Linxia. We investigated Supply condition of compulsory education in rural areas practiced by foreign government, using the method of vertical comparison, in order to propose  some Suggestions on improving the education quality of  compulsory education in the western ethnic rural areas by aptly using foreign experience as reference. And on this basis proposed: strengthen the legal system of compulsory education in minority areas, ensure the right to education of school-age children according to the law. In West Ethnic Regions establish a "national educational priority areas " 、publish  "western compulsory education tickets" and introduce concept of inclusive education to the western minority areas. Reform should be further carried out in compulsory education to provide better service for economic construction and promote overall development of social economy in these regions.

Keywords:  compulsory education  governmental supplies   western ethnic rural areas

目  录
摘 要 I
目  录 III
图清单 VII
表清单 VII
1 绪论 1
1.1 研究背景 1
1.2研究的意义 2
1.3国内外研究的动态 2
1.4研究方法和创新点 5
1.5研究路径和难点 6
2 农村义务教育政府供给的理论界定 8
2.1农村义务教育的公共产品特征 8
2.2新时期农村义务教育发展的历史变迁 14
2.3 各时期义务教育的供给模式 14
2.4国外义务教育供给方式的探究 16
3 西部民族地区农村义务教育政府供给的实证研究 18
3.1 西部民族地区与东部地区义务教育的差距 18
3.2对临夏回族自治州L县义务教育供给状况的调查 21
3.3政府供给中存在的问题 24
4影响西部民族地区教育供给的原因 27
4.1  偏差的教育政策 27
4.2 缺失的教育制度供给 28
4.3 单一升学模式的困境 30
4.4 不称职的地方“经济人” 30
4.5 落后的教育思想观念 31
4.6  西部民族地区教育的特殊性与复杂性 32
5 完善西部民族地区农村义务教育政府供给的政策建议 33
5.1 强化公平的义务教育政策 33
5.2  强化政府对民族教育发展的责任 34
5.3  完善义务教育财政保障体系 35
5.4  加大西部民族地区师资供给 37
5.5 积极探索促进民族教育发展的措施 38
5.6  实现办学模式的多样化 40
结  论 42
参考文献 43
作者简历 46
学位论文原创性声明 47
学位论文数据集 48








Contents
Abstract II
List of Figures VII
List of Tables VII
1 Introduction 1
1.1 Research Background 1
1.2Research Significance 2
1.3Research Trends at Home and Abroad 2
1.4Research Methods and Innovation 5
1.5Research Methods and Difficulties 6
2 Theoretical definition of government supply in rural compulsory education 8
2.1Features of public product in rural compulsory educatio 8
2.2Historical changes in the new period of rural compulsory education development  14
2.3 Supply mode in each period of compulsory educatio 14
2.4Exploration of foreign compulsory education supply modes 16
3 Empirical research of government supplies related to compulsory education in the western ethnic rural areas 18
3.1 Regional disparity of compulsory education between western ethnic rural areas and eastern are 18
3.2Investigation of compulsory education supply in L county of Linxia hui autonomous prefecture 21
3.3Problems in Government Supply 24
4 Cause of problems in education supply in western ethnic rural areas 27
4.1 The deviation of education policy 27
4.2 Lack of education system supply 28
4.3 Single graduation pattern 30
4.4 Incompetent local "business agent" 30
4.5 Conservative education ideas 31
4.6 Particularity and complexity of education in western ethnic rural area 32
5 Suggestions about policy for perfecting the government supplies related to compulsory education in the western ethnic rural areas 33
5.1 Compulsory education policy which emphasis strengthening of the fairness 33
5.2 Strengthening the governmental responsibility of development in ethnic education 34
5.3 To perfect the regulated compulsory education financial security system 35
5.4 Increase the supply of teachers in western ethnic areas 37
5.5 Actively explore the measures that promote ethnic education development 38
5.6 Realize the diversification of school-running model 40
Conclusions 42
Reference 43
Author Resume 46
Declaration of thesis originality 47
Disseration Date Collection 48












图清单
List of Figures
图序号 图名称 页码
图3-1 西部五省小学教育生均预算内公用经费增长情况图 22
Figure 3-1 The Growth Chart of West Primary School Students’ Public Funds Budget in
the Five Provinces. 22
图3-2 西部五省初中义务教育生均预算内教育事业经费增长情况 22
Figure 3-2 The Growth Chart of West Junior Middle School Compulsory Education of Student’s Budget Funding for Education in the Five Provinces. 22
表清单
List of Tables
表序号 表名称 页码
  表2-1 现代中国农村义务教育的发展历程 14
Table2-1 Development Process of Rural Compulsory Education in Modern China 14
表2-2 各时期义务教育供给模式 15
Table2-2 Supply Mode in Each Period of Compulsory Education 15
表3-1 2009年东部发达地区与西部地区义务教完成率的比较 21
 Compulsory Education Plan Finish Rate Comparison Between the Western Region and the More Developed Eastern Region in 2009 21
表3-2 临夏州5个贫困县义务教育情况调查统计表 24
Table3-2 Investigation TAB of Compulsory Education Situation in 5 Poor Counties in LinXia 24
表3-3 东乡县近几年教育发展状况表 25
Table3-3 Development Status TAB of Education Development of Dongxiang county in Recent Years 25
1 绪论
1 Introduction
中华人民共和国成立60多年来,西部民族地区义务教育不论是在办学规模、办学形式还是师资队伍建设等方面取得巨大成就。但由于受历史、经济、文化等因素的影响,西部民族地区义务教育依然存在基础相对薄弱、教育成本过高、政府供给不足等问题。本文以甘肃省临夏回族自治州的义务教育为研究对象,探讨完善我国西部民族地区农村义务教育政府供给的对策和建议,希望对提高西部民族地区农村义务教育的质量,实现教育公平、改善农村教育资源提供一些建设性的建议。
1.1 研究背景(Research Background)
进入新世纪以来,我国政府逐步把义务教育放在教育发展“重中之重”的位置,不断加大实施义务教育的保障力度,尤其对农村义务教育的财政供给力度明显加强。在新的义务教育供给政策背景下,“十一五”期间,国家制定和实施了中长期教育改革和发展规划纲要。五年全国财政教育支出累计4.45万亿,年均增长22.4%[1]。全面实现城乡免费义务教育,所有适龄儿童都能“不花钱,有学上”。义务教育阶段教师绩效工资制度全面实施。中西部地区农村初中校舍改造工程以及农村特岗教师计划顺利推进,农村义务教育办学条件进一步改善,西部地区农村教育发生翻天覆地的变化。
政府切实担负起第一责任,调整公共教育政策的方向,需要更为健全的教育供给制度作为支撑。**总书记在2007年强调:“以更大的决心、更多的财力支持教育事业,经济社会发展规划要优先安排教育发展,党的十七大报告进一步指出,“坚持教育公益性质,加大财政对教育投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。[2]”这些重要论述深刻地展现了中央政府对义务教育的重视程度,尤其是财政资金要优先保障教育投入,公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。对农村义务教育的政策倾向,大幅度的增加农村义务教育的供给。“十一五”期间,中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约2182亿元,其中中央新增1254亿元、地方新增928亿元,全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭学生提供免费教科书并补助寄宿生生活费,提高公用经费保障水平,建立校舍维修改造长效机制,巩固和完善农村中小学教师工资保障机制[3],这一政策惠及40多万所农村中小学、5000多万名农村义务教育阶段学生。我国在1998-2008年的10年中对西部十二省(区)的教育投入增长了近5倍,其教育经费的总投入从609亿元增长到3434亿元人民币,增幅高于全国平均水平。教育部表示,中国将继续坚持西部地区优先发展战略,力争到2020年使西部教育发展的总体水平接近全国平均水平[4]。
虽然政府的供给力度持续增加以及相关政策的出台,使农村义务教育取得了巨大的成绩。但是,目前农村义务教育的普及,依然是低水平、片面的。特别是在西部民族地区农村义务教育供给体制方面,仍然存在着各级政府投入责任不明确,供给水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。与全国和其他地区相比,西部民族地区农村教育事业的发展仍比较落后,滞后于经济的发展,与经济发展形成“一快一慢”的鲜明对比,“一条腿短”状况未根本改变。在西部民族地区的农村,还有不少乡镇九年义务教育未能完全普及,特别是初中教育,辍学的学生很多。《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007年)》中指出,西部地区人均受教育年限仅有6.7年,比全国平均水平低1.3年;“两基”人口覆盖率仅77%,低于全国水平14个百分点;15岁以上文盲、半文盲人口数占总人口数的比重为9.02%,高于全国平均水平2.3个百分点[5]。以上数据说明,西部地区受教育水平还很低。如何让西部民族地区农村孩子享受同东部城市孩子相同的教育,实现教育公平,是目前急需解决的重点问题。农村义务教育的公共产品特征,决定了提供农村义务教育是政府的责任,针对目前我国西部民族地区农村义务教育质量不高、效率低下的现状,本文从政府供给的角度来分析西部民族地区农村义务教育存在的问题。
1.2研究的意义(Research Significance)
西部民族地区虽然在西部大开发的历史机遇中经济、教育、文化等各方面有了长足的发展,但现在仍然是以农业为基础,农村人口占大多数,农村城镇化水平不高的农业少数民族贫困地区,与东部发达地区相比,经济总量偏低,对农村地区教育投入仍然不足。因此,研究西部民族地区义务教育政府供给问题具有很重要的理论与现实意义。
(1)对西部民族地区而言,可以为提高义务教育的地方投入、多渠道的筹集教育资金、改善农村教育资源、促进义务教育的均衡发展提供一些建设性的建议。
(2)为民族自治地区义务教育体制改革以及民族地区义务教育法治建设提供理论参考;
(3)为国家进一步完善西部民族地区农村义务教育经费保障体制、增加政府供给力度、改善义务教育基础设施建设提供可借鉴的有益资料。
1.3国内外研究的动态(Research Trends at Home and Abroad)
我国农村义务教育投入方面的研究起步较晚,从目前已有的研究文献来看,主要集中在以下几个方面:农村义务教育财政投入体制、农村义务教育经费投入中存在的问题、农村义务教育经费投入保障措施、财政支持政策以及义务教育投入均衡问题等。
1.3.1农村义务教育财政投入体制研究
大部分学者把研究的着眼点放在义务教育管理体制对农村义务教育经费筹措的分配的影响上,一部分学者比较乐观地认为这种体制改革,突出了县级政府统筹基础教育的主体职能,有利于增强县级政府统筹基础教育的力度,因为县级政府的财政收入相对于乡财政和村的收入稳定得多,有利于义务教育的发展,也有利于减轻农民的负担(许俊良,2002)[6];但更多的学者开始认识到这种体制日益显现的弊端,杜育红认为这种体制造成了农村义务教育经费来源的不稳定[7];张峰、沈理玮认为,这种体制是导致农村义务教育经费筹措和分配呈现地区不平衡的根源,损害了义务教育的公平[8];强冬梅(2004)提出要有效解决我国现行义务教育成本负担的结构以及义务教育投资体制存在的弊端,必须改革我国现行的义务教育投资体制[9];邵锋(2005)提出要建立完善规范的义务教育财政投资体制才能保证义务教育的健康快速发展,面对中国农村义务教育财政投资体制中存在问题;提出要有效地解决这些问题必须建立多级分担、规范高效的农村义务教育公共财政体制[10];李宏英(2005)分析了税费改革后农村义务教育财政投入体制存在的问题,提出必须借鉴国外义务教育财政投入的经验,从农村义务教育投入中各级政府的责任、义务教育经费筹资渠道等方面来完善中国的农村义务教育[11]。
1.3.2农村义务教育经费投入存在的问题研究
这方面的研究文献主要是从以下三个方面来分析和探讨:
一是分析我国农村义务教育投入中存在的各种问题。王磊(2002)指出我国目前义务教育投入存在着义务教育经费投入总量不足、承担结构不合理和严重的地区差异等主要问题[12];郭睿(2003)强调税费改革后我国农村义务教育存在着巨大的经费,地方财政无力对农村义务教育的投入等问题[13];
二是从义务教育投资区域性差异深入分析其对义务教育发展的影响。江文涛(2006)认为农村义务教育教育区域投入差异与国家投入体制有关,在经费收支结构上各地区的表现有所不同[14];王善迈(2002)等指出义务教育经费短缺,教育资源配置效率低下,区域之间、城乡之间、校际之间资源分配失衡是当前义务教育财政体制存在的主要问题。现行体制下各级政府间财力资源与义务教育责任的不对称是造成上述问题的直接原因[15] 。沈百福(2004)认为,我国义务教育投入城乡之间差异明显,生均预算内公用经费支出和生均预算内事业费支出存在着明显的差异[16]。
三是研究我国义务教育财政转移支付制度存在的问题。付卫东、崔民初(2010)等认为“新机制”实施后上级转移支付或财政投入的增加,挤出了地方财政用于农村义务教育的经费。产生“挤出效应”的原因是义务教育投入“财政不中立”、地方政府努力程度不够和出现败德行为,因此造成农村义务教育经费供给不足[17];何文广、冯兴元(2007)等认为,中国农村义务教育资金的主要问题不是资金短缺问题,而是县以上政府对基础教育重视不够,没有承担起农村义务教育服务提供的应有责任,从而导致基础教育投入经费比率下降,义务教育资金缺口较大[18];李洪君、张晓莉(2007)等认为中央政府受制于经济—政治绩效的压力,在义务教育与农村教育方面的总投入不足,所投入资金在义务教育与非义务教育、在城乡之间的分配亦有失合理,高端—低端政治结构之间、政治—教育结构之间存在着的不均衡是农村义务教育积弱之源[19]。
1.3.3 农村义务教育经费投入保障措施和财政支持政策研究
这方面的研究主要集中在我国义务教育经费投入保障的对策上,苏明(2002)提出要提高国家财政的教育投入比例,强化上级政府支持农村义务教育的责任和投入力度,推进县级公共财政支出改革等[20];魏清(2004)强调必须从农村义务教的管理与投资机制、财政转移支付制度、征收义务教育税和发展民办教育等措施来完善农村义务教育投入保障机制[21];唐妍(2005)提出必须从各级财政均衡分担农村义务教育投入、完善义务教育转移支付制度和扩大义务教育经费来源渠道等方面来完善我国农村义务教育投入体制[22];李玲(2005)认为,要建立“国家办学,分类承担”的农村义务教育投资体制,加大教育投入的总量,拓宽农村义务教育融资渠道[23];陈勤(2005)指出要明确农村教育债务的主体责任,采取综合措施化解债务,要通过多种措施手段加强教师队伍建设[24]。
1.3.4 义务教育投入的内部均衡问题研究
关于义务教育投入的区域、城乡间不平衡问题,目前我国已有不少学者对其进行了深入的研究。沈百福等(1994)从省级数据入手对地方教育投资进行研究,利用灰色聚类法,研究不同类型地区的社会经济发展水平与教育发展水平的协调性,并计算了主要教育投入评价指标[25];王善迈等(1998)对区域义务教育投入进行实证研究,研究表明我国教育经费的区域性差异成上升趋势[26];周培红(2006)、姚莉(2008)、孙刚成和胡继亮(2008)等从教育财政公平的角度,分析现阶段城乡教育经费投入的差距,探讨了如何通过义务教育财政投入机制的改革,推进城乡义务教育服务的均等化[27];黄建雄(2008)指出只有将农村义务教育纳入公共财政体系,实现义务教育由“人民办”走向“政府办”,才能真正实现义务教育的城乡统筹[28];此外,龚锋、卢洪友(2010)等通过构建结构方程模型,实证分析城乡义务教育服务投入差距、产出差距和受益非均衡的相互关系。结果显示:城乡地区普通初中和小学师资力量的差距以及义务教育服务的生产效率差距,是导致城乡义务教育服务产出差距的重要原因[29];此外,江文涛(2006)对我国农村义务教育投资的地区差异及其变化进行了分析,他认为我国农村义务教育的地区投入差异的变化与国家投入体制有关;建议政府加大对农村义务教育投入的同时,优化教育投资结构[30]。
1.3.5 国外的农村义务教育研究
西方国家在普及义务教育的时间和受教育程度方面都远远高于中国,在义务教育方面也积累了很多实践经验。美国的经济学家弗里德曼(Milton.Friedman)提出的“教育券制度”,让学生和家长“用脚投票”、自主选择学校。这样就把市场自由竞争原则引入教育领域,以市场的价格机制和价值规律经营教育活动,实现教育的供给和需求的平衡[31];为了有效实现教育机会的公平和平等,麦卡恩(Maccann.L.E)和德朗(Delon.F.G)提出教育财政资金分配的公平标准。这种思想体现在基础教育上就是“混合给养制” (a mixed system of provisions),即较高级的政府单位直接根据较低行政单位中的学生需要,将资金分发给较低单位的学生。但对于发放标准则又是一个新问题。对此,本森(Benson.C)提出把中央和地方对教育支持能力联合在一起,以保证教育财政资金分配的公平。
国外对贫困地区义务教育的问题有一些研究。德国的教育研究基于研究如何用法律手段去规定国家对贫困地区义务教育干预问题,而不只是局限于在教育经费问题。而美国着重研究义务教育行政人员工作的合理性以及义务教育管理中的民主化问题。日本和韩国也非常重视义务教育,从八十年代以来,对贫困地区义务教育的研究成果颇丰。其中日本伊崎晓生编著的《教育费和教育财政》和海老原治善编著的《现代日本的教育政策与教育改革》普遍论述日本始终重视义务教育的投资,尤其是在发展贫困落后地区的义务教育上,国家负担的比率增长速度较快,并且国家注重对义务教育的投入逐步法制化、规范化,提高了经济落后地区的义务教育经费投入不足的问题,同时均衡了地方义务教育财政开支。韩国政府也非常重视贫困地区义务教育,韩国金淑伊编著的《韩国教育改革概述》一书中指出:贫困地区义务教育设备完善,教育经费充足,教育改革与创新有新思路、新方法,成效显著。从研究的动态上看,西方对义务教育的研究目前有两种新的理论方法:社会理论与决策理论,使当代义务教育研究处于以多元理论为支撑的状态。
1.3.6  简评
总体看来,学界对分税制改革后农村义务教育投入问题己经作了比较全面的研究,对义务教育财政体制和我国农村义务教育经费投入存在的主要问题进行了分析,并有针对性地提出了一些完善农村义务教育经费投入保障机制的政策和建议,为政府决策和各地教育实践提供了一定的理论支撑和改革发展思路。但是,随着“地方负责,分级管理,以县为主”的义务教育投入体制的实施,以及免费义务教育制度的实施,相应的理论研究显得过于贫乏。另外,在论题的切入点上,多是从供给数量、供给体制上对我国义务教育的问题进行研究,很少有学者从地域、民族的角度实证研究西部民族地区义务教育的供给;在义务教育经费投入保障体制上,虽强调了增加义务教育投入的重要性,却忽略了义务教育经费投入使用结果的公平性与西部民族地区义务教育供给均衡问题;理论界并未对少数民族学龄儿童受教育权保障并没有提及,这对民族地区义务教育的发展存在理论上的缺陷。鉴于此,本文试着从公共经济学的角度,对我国西部少数民族地区农村义务教育政府供给问题进行实证研究,藉此能更好地为国家实践保障西部少数民族地区义务教育供给体制提供较好的理论支持。
1.4研究方法和创新点(Research Methods and Innovation)
1.4.1 研究方法
   在本论文中,运用的研究方法主要包括:
(1)文献研究法
文献研究方法就是根据一定的目的,通过收集和分析文献资料而进行的研究。本研究主要通过文献、计算机检索和注释、参考文献等的追踪检索,对国内外涉及农村义务教育供给的有关专著、论文、案例进行综合研究和梳理,掌握目前已有的研究成果,运用公共经济学相关理论,结合西部民族地区义务教育供给的现状和存在的问题,进行分析研究。这些二手文献构成了本论文总结中国农村义务教育供给体制、历史发展、现状以及影响因素的基础。除了既有的相关学术研究文献外,公开的相关权威统计数据、典型案例以及部分实地调查资料也构成了本论文的研究资料来源。
(2)调查法
    调查法是社会科学研究的基本方法之一。它是指一种采用自填问卷或访谈调查等方法,通过被调查者的观点、态度、行为等方面系统地收集信息与进行分析,案例认识社会现象及其规律的社会科学研究方法。本研究将立足于个案地区的实证调查。根据研究的需要,对个案地区地方政府进行全面、系统的调查,涉及到个案地区和个案学校经费运转、教师和学生状况。调查采取查阅资料、座谈专访、抽样问卷和旁听会议等方式,以收集研究所必需的相关资料。
(3)案例分析法
本研究将选择处于西部民族地区临夏回族自治州L县近年来的义务教育发展状况,采用描述性的统计分析方法进行案例分析,以更为细致的量化研究成果来反映西部民族地区义务教育的发展状况。
1.4.2创新点
  (1)提出在民族地区建立全纳教育(inclusive education)设计构想;
(2)以制度经济学委托代理理论为视角,提出在民族地区建立“民族义务教育券”的构想;
(3)从地区来看,本文以西部少数民族地区临夏回族自治州L县这一个案作为研究的落脚点,通过调查和走访,本文采用的资料都是在大量的实地调查中得出的一手资料,比较详细和真实。在对西部少数民族地区义务教育现状及成因分析中,能够针对临夏州的实际,提出切实可行的对策。
1.5研究路径和难点(Research Methods and Difficulties)
1.5.1研究路径
本论文研究的技术路线是“理论分析”—“实证调查”—“实践对比”,力求将实证调查、个案分析和理论提升结合起来。首先,本论文从公共经济学的视角为出发点,运用公共产品理论分析了义务教育的公共产品属性及农村义务教育政府供给的理论界定。其次,笔者从实际出发,通过查阅资料、走访座谈等方式了解了个案地区农村义务教育的政府供给现状和存在的主要问题;再次,在调查基础之上对临夏州L县义务教育进行多角度、多层次的数据理论分析,来解释民族地区农村义务教育发展的困境和原因;继而,在确切的调查和深入分析的基础上,对民族地区农村义务教育的发展提出可行性的政策建议,政府在加大对民族地区的义务教育资源供给的同时,还要注重义务教育的制度供给。
1.5.2 研究难点
运用制度经济学的理论(如委托代理理论)分析并设计民族地区义务教育的保障机制,以完善民族地区农村义务教育的政府制度供给有一定的难度。在对统计学相关软件的应用有一定的困难;在对个案地区义务教育的历年统计年鉴的搜集与查询,存在一定的困难。在研究深度上,由于本文的选题跨越了公共经济学、公共管理、制度经济学、统计学等多个学科,本文作者的知识面和理论研究能力等均有限,因此,在对文中的一些问题的研究方面存在疏漏和肤浅之处。


2 农村义务教育政府供给的理论界定
2 Theoretical definition of government supply in rural compulsory education
    随着人类社会的发展,教育将越来越显示出其在个人完善和社会发展中的重要价值。然而作为社会生存和发展必要条件的教育,在人类发展的各个不同时期、不同国家对其受教育者之间的供给是不相同的。在分析中国农村义务教育的供给实践时,有不同的理论或阐释框架,国家与农村之间的关系视角是其中重要的分析视角之一。本论文借助公共产品理论和制度变迁理论对我国农村义务教育做出相应的解释。
2.1农村义务教育的公共产品特征(Features of public product in rural compulsory education)
    农村义务教育是具有明显的外溢效应的公共产品,即义务教育的正外部性:不仅仅受教育者本人会从其对教育产品的消费中受益,整个社会均会从中受益。不提供义务教育则具有巨大的负外部性。
2.1.1农村义务教育的概念
义务教育的概念来自于国外,即Compulsory Education。Compulsory在牛津字典中的解释为:that must be done;required by the rules.有的称之为“强迫教育”;有的谓之“普及教育”;有的称之“免费教育”。中国沿用日本的译法,称之为义务教育。即:义务教育是国家用法律的形式规定对一定年龄儿童实施的某种程度的学校教育。义务教育是为全体儿童提供一种养成国民素质的基础性教育,是由国家立法予以保证,主要由政府举办,具有强迫性、免费性的教育。义务教育的显著特点就在于“义务”二字,学术界对此有不同的解释:一种观点强调人民对于国家的义务;一种观点认为主要是政府的义务,如姜琦在《义务教育之研究与讨论》中写到,“义务”从政府方面来说,政府有使人民受适当教育之义务;从人民方面来说,人们只有接受教育的权利。《第一次中国教育年鉴》对这两个方面的观点进行了融合,“义务”从人民来说,人民对国家有使其子女受国民教育的义务;同时,国家对人民有使人民在学龄期间受教育的义务。人民之义务为就学,国家之义务为设学,故此种教育,国家与人民交付责任,同尽义务。义务教育主要强调的是教育的提供方式,即由政府统一安排并通过法律保证实施的一种教育制度。义务教育也可以表述为通过政府统一提供的基础教育。
义务教育正式发端于1619年德意志魏玛邦颁布的学校法令规定:父母应送其6~12岁子女入学,否则政府要强迫其履行义务。我国的义务教育发源于清末颁布的《奏定学堂章程》(1904年),其中就明确提出了举办义务教育的宗旨:“启其人生应有之知识,立其明伦理爱国之根基,并调护儿童身体,令其发育。”其后的北洋政府、国民政府都规定过实施义务教育,但由于当时历史原因从未真正实现。中华人民共和国成立后,在《中国人民政治协商会议共同纲领》以及以后正式颁布的宪法中,都明确规定公民享有受教育的权利。1987年7月1日实施的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定:“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育”;第五条规定:“凡年满6周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育”[32]。
农村是相对于城市而言的,由于农村是一个历史的、动态的概念,在不同的国家存在不同的认识。农村义务教育的实质是从农业文明向工业文明过渡中,在农村与城市二元社会里农民处于不利的历史条件下,进行的使农村适龄儿童、青少年获取知识与劳动技能、现代公民意识和创业能力的教育。农村义务教育发生的地点在农村,教育的对象为农村适龄儿童、青少年,我国农村义务教育是指县城以下的乡(镇)村基础教育,亦可称乡(镇)村中小学教育。
2.1.2 公共产品的概念与特征
    1954年,萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文,首开公共产品理论研究之先河。按照萨缪尔森给出的定义,公共产品是指任何一个人对某种物品的消费不会减少其他人对这种物品的消费[33]。判断一种物品或服务是不是公共产品,主要看其是否具有公共产品的两个特征:非排他性(Non-Excludability)即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的消费减少;消费的非竞争性(Non-Rivalness in Consumption)指消费者的增加不引起生产成本的增加,即每一个消费者引起的社会边际成本为零。
按照公共产品的性质,可以将公共产品分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共产品是同时具备非排他性和消费的非竞争性的物品和服务。准公共产品是具备两个特征之一的物品和服务。按照排他性和竞争性的强弱,准公共产品可以分为两种:第一种是排他性公共产品(Excludable Public Goods),这类公共产品的排他性比较突出,但具有消费的非竞争性,即具有排他性的非竞争性物品;第二种是拥挤性公共产品(Congestable Public Goods),这类公共产品的竞争性比较明显,在没有太多的使用者时具有非竞争性,但在消费者的人数太多时,额外消费者的边际成本上升(或给其他消费者带来成本),如果在使用者人数相对较少时就出现拥挤现象的拥挤性公共产品,有时也称为俱乐部物品(Club Goods)。
 2.1.3 公共产品理论对义务教育的诠释
 公共产品理论是公共经济学的核心内容,对明确界定政府职能及科学合理地制定政策法规具有重大指导作用。近年来许多学者把公共产品理论运用到教育领域,界定教育及义务教育的产品属性,并从经济学角度来分析政府提供义务教育所具有的公益性与有效性,从而明确政府对发展义务教育的职责。这对形成科学有效的义务教育管理体制,确保义务教育的持续、快速发展具有重要意义。公共产品一般是和“私人产品”相对而言的。自从兰度尔于1919年首次提出这一概念之后,众多学者相继对公共产品的定义进行过详细论述,主要有以下几种观点:萨缪尔森认为:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里”[34]。该定义提出后遭到许多经济学家的批评,但后来为大多数人接受。而奥尔森的定义则受到了经济学家的普遍青睐,他指出“任何物品,如果一个集团中的任何个人能够消费它,同时不排斥其他人对该产品的消费,则该产品是公共产品”[35]。与萨缪尔森、奥尔森不同,布坎南的定义则侧重于公共产品的提供方式,他强调“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务,都将被定义为公共产品”[36]。现代经济学常用的定义,把公共产品所具有的两大特征,即消费的非排他性和非竞争性作为衡量标准来界定公共产品,认为公共产品是指那些在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品[37]。
 义务教育的产品属性定位对明确我国政府的责任具有重要意义。对于教育的产品属性定位,存在众多不同观点,综观各种观点,主要从教育产品或服务的消费特征[38]和提供方式或制度安排两个方面出发,探讨教育的产品属性。首先,从教育产品或服务的消费特征出发来分析教育的产品属性,主要有以下几种观点:袁连生(2003)认为教育这种产品在消费上具有特殊性,其消费效用具有直接效用和间接效用之分。在确定教育的产品属性时,应主要依据教育间接消费效用的特征[39]。所以,判定教育属于准公共产品。牛富荣、宁振华(2003)认为教育是一种混合产品,它同时具有私人产品和公共产品的特性[40]。其次,从教育产品或服务的提供方式或制度安排视角来分析其产品属性,主要有以下几点:厉以宁(2004)主要从教育提供者的身份和教育经费负担方式的角度出发来确认教育的产品属性。他提出了五类教育,并且认为政府提供的义务教育阶段的教育应该属于公共产品性质,得到一定政府补贴的个人办学者提供的义务教育阶段的教育则具有私人产品的性质。根据此观点,同样的教育,因为提供者的身份不同与提供方式不同而具有不同的性质[41]。王善迈(2003)认为,义务教育属于公共产品,非义务教育属于准公共产品[42]。此观点认为义务教育属于公共产品更大程度上是因为义务教育是强制教育,须由政府来提供,而不是基于义务教育本身的特性来界定其产品属性。王一涛(2004)等认为,教育的产品属性依赖于它被提供的方式,同一层级的教育既可能是公共产品,又可能是准公共产品,还可能是私人产品。教育作为公共产品只是政府补贴教育的一种特殊制度安排。义务教育如果由政府免费提供则属于公共产品,如由市场提供,且以交费作为接受教育的条件,则此种教育属于私人产品[43]。
 与教育的产品属性存在诸多争议一样,义务教育的产品属性定位也各不相同,较具有代表性的有以下几种:
 ①厉以宁认为义务教育是具有纯公共产品性质的教育服务。
 ②义务教育是融合了私人产品要素和公共产品要素于一体的“融合产品”(fusedgoods)[44]。提出义务教育的“融合产品”属性的张学敏(2003)认为,作为制度安排的义务教育具有纯粹公共产品的属性,而作为某一阶段的教育同时还具有很强的私人产品属性。即便是有义务教育制度的保障,也不能排除竞争,实际教育过程中由于地区差异、文化差异、校际差异和家庭经济水平差异等,使义务教育不可避免地存在竞争性和排他性,所以很难将义务教育视为纯粹的公共产品。
 ③义务教育是一种地方性准公共产品[45]。曲正伟(2003)认为,对我国义务教育的研究应带有“地方性”的视角,根据公共产品理论中的地方性公共产品论,地方政府相对中央而言是更大的受益者,在义务教育问题上也不例外;并且,我国义务教育的地方性与我国现行制度安排和利益格局有密切关系,更体现了义务教育在消费商的拥挤性、非均衡性和局部排他性等准公共产品的特征。
 ④义务教育的产品属性不确定,或为公共产品,或为私人产品,主要由其提供者和提供方式决定[46]。如果义务教育是由政府免费提供则为公共产品,如由市场提供则为私人产品。
到目前为止,关于教育及义务教育的产品属性众说纷纭,尚无定论。总的来说,主要在于教育是纯公共产品、准公共产品、混合产品、融合产品和私人产品的争论,在于并为真正搞清楚公共产品理论对于公共产品的界定及分类,并未明确判定公共产品的标准,缺乏经济学的理论基础。所以,关于教育的产品属性有待进一步明确。
 由于对教育及义务教育的产品属性争论不一,所以对于其供给方式也存在多种观点。一是认为教育为纯公共产品,必须由政府免费提供。二是把教育的性质界定为兼具私人产品和公共产品性质的混合产品,其提供方式也采取混合提供。对于外溢性极大地基础教育(义务教育)采取以政府提供为主,市场提供为补充的方式,即政府提供以保证每个人都能享受到最起码的基础教育的同时,还应采取市场提供为辅的方式,让高需求者在市场上得到满足;而对于高等教育则采取以市场提供为主,政府提供为补充的方式[47]。三是把教育界定为准公共产品,国家必须对教育进行投资,同时由于教育的私人产品性,私人也应负担一部分费用(成本分担)。随着教育程度的加深,其私人产品性越强而公共产品性逐渐减弱,即越是初等教育,其公共产品性越强,所以政府财政投入重点应向基础教育倾斜[48]。四是把义务教育界定为一种地方性公共产品,则把发展义务教育的责任具体下放到各级地方政府,地方政府财力薄弱的,由中央和省级政府通过财政转移制度制度予以补贴。同时,鼓励对义务教育的“多中心”供给[49]。
2.1.4 委托代理理论
随着我国市场经济改革和农村税费改革的深化,教育由传统的“人民办教育”模式向“公共服务教育”式转变,其办学体制和机制不适应的问题逐渐暴露,西部少数民族地区农村教育存在的种种问题更加表明了这一点。这就势必要求进行制度变革。制度(institution)是由人们制定的,用来约束和激励行为,约定权、责、利关系的规则[50]。由于在人际交往中人们可能出现任意和机会主义行为,因而规则可以减少人们行为的任意性和机会主义,具有增加预见性,增加彼此信任,降低交易成本,促进经济发展的作用。
按照制度经济学原理,义务教育法属于指令性制度,义务教育是通过《义务教育法》建立的制度。它是用于规范政府和居民在九年义务教育上应当做什么,承担哪些义务的行为规则。根据义务教育的特性,它属于指令性制度。如果说一项禁令性制度的执法重点是查出违法者,并加以处罚的话,那么指令性制度的特点,首先是保证义务教育制度在本地区的实施,让所有的孩子都能依法接受义务教育,而不管其是否愿意。其次才是对违法者的处罚问题。从这一点看,它与禁令性制度是有区别的。这说明组织和实施义务教育是政府的一项经常性工作。
政府与学校在本质上是委托—代理关系。委托—代理(principal-agent problem)理论是制度经济学的重点之一。委托—代理是指委托人与代表委托人进行工作的人(代理人)订立书面或口头契约,将某一方面的工作或事务授权予他(他们)管理,并支付相应的成本的制度。委托—代理制度是信息不对称(asymmetric information)引起的。假定乙比甲掌握有更多的专业信息,那么乙在管理中处于优势地位,因为,甲要获得这些信息就需支付成本,这样,社会就产生了一种可能性:甲通过契约等方式,将这一事务委托乙管理,从而有利于提高效率,降低交易成本。委托—代理制度广泛地应用于企业管理,并延伸到政府管理——公共委托—代理领域。这一理论认为,在民主制度下,政府是由公众选举产生的,而从本质上说,它是管理公共事务的受托人。政府与部门之间的关系也是一种委托—代理关系,部门是政府的某一方面职能的受托人,并通过多次委托来实现政府的公共事务管理职能。应用委托—代理理论来改造政府是制度经济学的研究重点。
因此,委托—代理不仅是制度经济学研究的对象,也是构建财政关系的基础理论。政府与学校本质上是委托—代理关系,即政府是委托学校生产义务教育产品的委托人,对学校的拨款是“购买”其服务而支出的委托费用。学校是代理人,它接受政府的委托生产义务教育产品,为学生提供了教育服务。因此,学校应当根据契约获得相应的报酬,维持生存。根据这一观点,政府对学校应当按产出或者效果拨款,即培养的学生越多,质量越好,获得的拨款就越多。
委托—代理理论为农村义务教育转移支付制度建设提供了重要的依据。首先,义务教育关系到国民素质。随着人口流动速度加快,在我国的城市化过程中,未来农村人口将大量地在城市就业,“溢出效应[①“溢出效应”是地方公共事务管理中的特殊现象,其含义是,虽然有些公共产品的主要受益者是本地区,但由于技术和其他原因,其他地区也能从中获益,因而产生利益外溢问题。参见王磊著. 公共教育支出分析. 北京:北京师范大学出版社,2004:35-36 。]①”越来越明显,因而义务教育属于国家事务。同时,由于家长、政府与学校在办学上存在着信息不对称性,因而必须由县级地方政府实施义务教育。其次,委托—代理制度的基本特点是委托人付费制。中央和省级政府都是农村义务教育的法定委托人,他们应当承担义务教育的出资责任。此外,按宪法规定,县级政府具有教育职能,也是法定的出资人。虽然市级政府有法定的出资责任,但由于他们负有城市义务教育责任,因而可以不承担农村义务教育出资。这样,从委托—代理上说,就形成了中央、省、县三级分担农村义务教育资金的体制,而农村义务教育的转移支付就是在这一制度框架内形成的。王善迈、袁连生(2002)对义务教育财政转移支付模型的构想[51],其立足点是我国现行的“以县为主”的义务教育管理体制,在此基础上来确定中央和省级政府对县级义务教育的转移支付额以及转移支付方式,对保障我国义务教育经费充足、合理的供给具有重要的实践意义。
综上所述,义务教育属于具有明显的纯公共产品属性,不能采用私人提供的方式,由家长完全承担经费会导致“市场失灵”。因此,义务教育供给主体应该是政府,实施免费义务教育是必需也是必然的;由于义务教育作为一种制度设计更接近纯公共产品,在世界上通行的做法是由政府全部负担,或者基本上由政府负担;基于义务教育“优值品[ 在经济学领域,将人们评价低于合理评价的产品成为优值品,反之,将人们评价高于合理评价的产品成为劣值品。参见樊勇明主编. 公共经济学. 上海:复旦大学出版社,2001:21-22。]”的属性,为了避免家长或个人对于义务教育的短视行为,必须以法律保障接受义务教育是每一个适龄儿童的权利和义务;由于义务教育是地方性的公共事务,地方政府必须承担起管理义务教育的责任;由于义务教育存在“溢出效应”,随着人口流动性的加大,中央和上级政府必须对地方政府进行补偿,否则会导致“政府失灵”。
2.1.5  理论综述
对于教育尤其是义务教育的供给,虽然存在诸多观点,但很多理论可操作性很小,实施起来困难重重。如把义务教育界定为纯公共产品而要求完全由政府来提供,在实践中面临政府财力是否胜任的问题;又如要求政府与社会、个人共同承担义务教育的成本,又将面临社会收益大于个人收益的矛盾,即义务教育的社会效益巨大,而直接的个人收益却不显著,导致个人缺乏投资义务教育的热情。但是,无论是从教育资源配置的效率还是公平角度来说,政府参与教育都是极为必要而且是大有可为的。所以,要想大力发展义务教育,提高整体国民素质和社会的劳动生产率,加速国民经济的增长,促进社会民主与公平的发展,就必须加大政府对义务教育的投入力度,明确各级政府对义务教育的责任。
综上所述,笔者比较赞同吴辉凡、牛富荣等学者认为义务教育是纯公共产品的观点。也就是说,义务教育界定为纯公共产品而要求完全由政府来提供。由于义务教育有较大的外部收益,因而假定完全由个人出资,个人就会对义务教育的评价低于实际价值,同时,由于教育具有迟效性,投资于教育的支出有一定风险,且无短期回收,因而人们往往对教育的重要性认识不足。因此,不仅要界定义务教育的纯公共产品属性,要求政府在行使“义务”的同时保障每一个人受教育的权利,而且要加大政府对义务教育的供给力度,明确各级政府对义务教育的责任,并需要通过法律强制来限制家长的短视行为提高义务教育的质量,促进各地区间尤其是西部少数民族地区义务教育均衡发展。
2.2新时期农村义务教育发展的历史变迁(Historical changes in the new period of rural compulsory education development )
新中国成立初的农村基础教育可以概括为国家倡导村庄社区完全承担;改革开放后农村教育逐步演变为国家领导乡村社区部分承担;税费改革以后,呈现国家为主乡村社区少量承担的趋势;新机制改革实施后,成为真正意义上的免费教育。
              表2-1  现代中国农村义务教育的发展历程
Table2-1  Development Process of Rural Compulsory Education in Modern China
时间 形式 资金筹措 政策规章 供给主体 备注
新中国成立至20世纪70年代 民办学校 村集体、国家资助少许 1962年政府提出“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举,免费教育与不免费教育并举,全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。 国家号召,社区分担 政府在新中国成立后开办了很多学校,但财力有限,最终发动群众办学。
20世纪70年代末至90年代末 村办小学 公办教师工资来自政府,民办教师工资来自村里“三提五统”,学校运转经费来自学杂费、政府,危房改造费用来自村里集资。 1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制,即县、乡、村三级办学,县乡两级管理。 国家领导、村庄社区部分承担 20世纪80年代初,农村实行家庭联产承包制,乡镇财政建立。财政包干加强了政府财力。1994年分税制使地方财力增长受到限制。确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。
2000年至2005年 多村联合小学 教师工资由县、乡财政负责,学校运转费来自学杂费,危房改造由省专项负责。 义务教育的经费主要由财政预算解决,取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。合并乡村学校,精简教师。 国家为主、村庄社区少量承担 税费改革。明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界,强化了制度的刚性和权力的排他性,使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。
2005年底至今 以县为主 免学杂费资金由中央和地方按比例分担,西部8:2,中部6:4,东部分省确定。免费提供教科书资金中西部由中央全额承担;补助寄宿生生活费资金由地方政府承担; “两免一补”政策全面推行,新《义务教育法》明确义务教育的公益性、普及性和免费性;深化保障机制改革全面实施。 国家及地方政府按比例分担 在中西部地区校舍改造费用由中央和地方按照5:5共同承担;中央对中西部地区农村小学教师工资经费给予支持;
(参见高鉴国主编 《中国农村公共物品的社区供给机制》102-103)
2.3 各时期义务教育的供给模式(Supply mode in each period of compulsory education)
根据上表的总结分析,可以把新中国成立以来农村初级教育中的供给关系总结为下面四种模式。箭头表示不同主体间的相互关系和供给方向,实线代表强度较大,虚线代表强度较小。

                      表2-2 各时期义务教育供给模式
                Table2-2 Supply Mode in Each Period of Compulsory Education
人民公社时期义务教育供给模式 家庭承包责任制时期义务教育供给模式
 
税费改革时期义务教育供给模式 新时期义务教育供给模式
 
   由上表图形可以看出,新中国成立后的计划体制下,现代教育推行的是自上而下的过程,教育资源基本上是沿中央——省——地(市)——县——乡镇——农村不均匀的向下流动。财政体制上,分税制使上级政府的收入增加,下级政府的财力减弱。中央集权体制下,上级政府在与下级政府的利益博弈中总是处于有利的地位。这就造成了财权与事权不对称、基层财政困难、经费无保障,从而失去了支付义务教育这种非显性政绩性公共产品的能力。各级政府在有条件的前提下尽可能地上收财权,下放事权,即尽可能多地从下级财政抽取资金,将那些收入多、增长潜力大的税种收入全部或高比例的上收;将需要投入多、难度大的事,向基层下放。乡镇财政陷入困境,不得不通过自筹、集资、摊派等方式来弥补财政的不足,将压力转移到村一级组织和广大村民。村级虽然实行村民自治,但其公共产品供给状况说明乡镇政府仍按行政管理模式给村委会下指标、压任务,把本应属于自己的工作“下达”给村委会,而村大多通过制度外供给来分摊成本。
    农村成为义务教育的直接承担者,根源于不均衡的城乡公共产品供给体制,而不均衡的供给体制则源于城乡二元结构。新中国成立后形成的城乡两种制度的设计安排和延续,不仅导致城乡居民人均收入差距日益扩大,也导致城乡居民的负担差距日益扩大。城市的义务教育供给成本要通过当地政府预算内财政来承担,很少通过制度外财政来供给,可以说国家包揽了城市的义务教育的供给。国家对农村公共产品的投入却比较少,即使是义务教育这样全国性的公共产品也是由农民负担。本来农民承受着与其享受的公共产品不对等的沉重负担,在收入普遍低于城市居民的情况下,反而承受着比城市居民更重的税费负担。而相对于西部民族贫困地区的农村来说,义务教育的发展更加步履艰难。
2.4国外义务教育供给方式的探究(Exploration of foreign compulsory education supply modes)
    自上世纪90年代以来,我国义务教育实行在国家宏观政策指导下主要由地方负责、分级管理的体制,这种低重心的义务教育投入体制在经济发展相对落后的西部农村贫困地区,由于地方政府和乡级政府没有稳定的财政收入来源,导致了义务教育经费不能得到保障,这也是造成我国义务教育发展不均衡的重要原因之一。面对如此的现状,应该进行义务教育供给制度的国际比较研究,以寻找我国义务教育供给制度可以借鉴的经验和方法。
2.4.1 美国的义务教育供给方式
美国的义务教育投入机制由联邦、州和地方三级政府组织共同承担,其中以州和地方政府为主,联邦政府占到70%,其余由州和地方基本平均分担。联邦政府的主要功能是调节各州之间的贫富差异,促进教育的均等化[52]。而作为州一级的教育行政部门,既可以向联邦政府教育主管部门申请教育经费,又可以通过教育投入引导各学区的学校教育发展,协调州内各学校教育发展的不平衡状况,扶持薄弱学校。
三级政府在义务教育经费分担中各自承担的具体内容如下:联邦政府负担对州和学区的义务教育进行专项拨款和对州通过收入分享进行补助;州政府负担对州内各学区的义务教育进行基本资助拨款和专项拨款;而学区则负担征收学区财产税,并统一支配和使用财产税收入和上级政府的转移支付资金。

2.4.2日本的义务教育供给方式
日本的义务教育管理一直实行地方负责的体制,基层地方政府即市町村在义务教育中负有主要管理责任。但是,日本的义务教育办学经费是由中央、都道府县、市町村三级政府共同分摊,且三级政府各自分担的责任基本相当,而作为高层次地方政府的都道府县为略高,所以,日本的义务教育财政制度也为相对集中模式。三级政府在义务教育经费分担中的具体责任如下:
中央政府负担:教师工资和长期福利费的50%,校舍建设费的50%,危房改建费的33%,受灾校舍建设费的66%,家庭经济困难儿童补助费的50%(包括学习用品、上学用品、上学交通费等);都道府县政府负担:义务教育教师工资的50%;市町村级政府负担:校舍建设和改建费的50%,家庭经济困难儿童补助费的50%(包括学习用品、上学用品、上学交通费等)[53]。
2.4.3韩国的义务教育供给方式
    韩国政府的教育投资是世界上最高的国家之一,教育投资约占政府预算的20%以上,政府公共教育经费中的90%都用于了中小学教育,韩国的中央政府是义务教育经费投资的绝对主体 [54]。根据1949年颁布的《教育法》和1982年颁布的《地方教育财政支付金法》,国家负担义务教育教师的工资经费以及其他与义务教育有关的经费。在预算范围内中央财政对市、道教育实行补贴。而市、道等地方财政负责对辖区内因经济原因无法接受义务教育的学龄儿童进行补助。韩国从1958年开始征收的教育税,以法律的形式保障了教育经费的稳定来源。韩国政府承包了全部的初级教育和近70%的中级教育。韩国在财政经费投入上,不仅充分体现了义务教育优先发展而且制定《岛屿、僻地教育振兴法》,通过法律的形式规定国家要优先保障岛屿、农村、渔村、山区、矿山等艰苦地区的义务教育经费。
2.4.4法国的义务教育供给方式
法国政府对义务教育的经费投入,目前实行的是以中央为主,中央与地方共同分担的财政体制[55]。具体地说,义务教育教师的工资,由中央政府负担;校舍建设与学校行政经费,由地方政府分级负担,其中市镇政府和省级政府分别负担中小学的相应经费。
三级政府在义务教育经费分担中的具体责任如下:
中央政府负担:教师工资经费全额,对乡镇学校基建经费补助(20%—60%),教学革新和教学改革所需经费(计算机设备等),学生上学交通补助(60%);省政府负担初中校舍建设、改扩建经费,初中日常经费(水、电、办公用品等)、教学辅助人员缴费和设备费用,学生上学交通补助(40%)和午餐补助;乡镇政府负担小学校舍建设、改扩建经费,小学日常经费(水、电、办公用品等)、教学辅助人员经费和小学大型设备费用,学生午餐补助。
3 西部民族地区农村义务教育政府供给的实证研究
3 Empirical research of government supplies related to compulsory education in the western ethnic rural areas
义务教育是一项公共事业,它要求全社会不论男女、民族、贫富都有着同等受教育的机会和权利。但是社会发展的不均衡是客观存在的,西部民族地区由于环境条件、经济发展、文化和教育发展的基础及发展速度的差异,必然造成区域发展的差异。随着国家对西部地区的投入加大,以及中东部地区的人才流入,西部民族地区基础教育与中东部地区相比,差距却越来越大。
3.1 西部民族地区与东部地区义务教育的差距(Regional disparity of compulsory education between western ethnic rural areas and eastern areas)
西部地区是我国少数民族主要聚居区[ 少数民族地区一般指少数民族自治区、自治州和自治县,但从省级行政单位来看,通常将内蒙古、广西、贵州、云南、**、青海、宁夏、新疆等8个省区视为少数民族地区。虽然四川、甘肃和重庆的少数民族比重分别只有5.00%、8.75%、6.47%,但是其分布居住的民族自治地方面积比重却分别高达62.06%、37.74%、20.51%,所以也将这三个省市视为少数民族地区。人口数字均取自2000年第五次人口普查的数据。],内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、**、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省、自治区、直辖市,就包括了5个少数民族自治区和27个少数民族自治州,总面积为667.46万平方公里,占全国总面积的69.52%。总人口3.17亿人,占全国的25.42%。55个少数民族中,有52个分布在西部地区,少数民族人口约有7500多万,占少数民族人口总数的70%[56]。我国十分重视少数民族地区的教育发展,制定并实施了一系列特殊的政策措施,促进少数民族义务教育的普及,由于自然、历史、社会等原因,少数民族与汉民族教育之间发展的不均衡比较突出,普及九年义务教育的任务仍很艰巨。
3.1.1 义务教育完成率的差距
义务教育完成率是指义务教育阶段结束时初中毕业生与对应九年前的小学招生数之比,是普及义务教育的核心指标[57]。从目前社会发展和经济建设的需要来看,未完成义务教育的学生不具备就业所需的基础知识和技能,构成新的低素质人口,由于儿童在未完成九年义务教育前辍学会造成教育资源的极大浪费,因此实现有质量的义务教育普及必须重视义务教育完成率[58],2009年,义务教育完成率全国平均是92.20%,西部少数民族地区只有新疆达到并超过5.2个百分点,义务教育完成率低于80%的4个省区均是少数民族聚居区,青海省最低,只有70.22%,其次为**73.14%,贵州75.94%,宁夏78.07%。而少数民族地区以外的东部省区均高于全国平均水平,甚至超过100%,如北京、江苏等。显而易见,西部民族地区的义务教育完成率与东部发达地区差距还很大。
表3-1 2009年东部发达地区与西部地区义务教完成率的比较
Table 3-1 Compulsory Education Plan Finish Rate Comparison Between the Western Region
and the More Developed Eastern Region in 2009
少数民族外的省、市、区 2000年小学招生(人) 初中毕业生(人) 义务教育完成率(%) 西部少数民族省区 2000年小学招生(人) 初中毕业生(人) 义务教育完成率(%)
上海 104092 99884 95.96 宁夏 119419 93231 78.07
北京 92002 101811 110.6 甘肃 552740 463372 83.83
山东 1044775 995664 95.30 青海 93584 65712 70.22
浙江 615772 591487 96.06 贵州 810492 615496 75.94
天津 100453 96873 96.44 云南 702017 620762 88.43
河北 1070513 990746 92.55 内蒙 327021 288700 88.28
江苏 955262 962848 100.79 重庆 466086 407488 87.43
河南 1711119 1631829 95.37 四川 1256880 1121999 89.27
湖北 904559 923759 102.21 ** 57969 42401 73.14
湖南 717496 693293 96.63 广西 767579 644905 84.02
广东 1557286 1481488 95.13 新疆 364193 354969 97.46
(原始数据来源:《2001中国统计年鉴》与《2010中国统计年鉴》教育和科技部分)
3.1.2 人口文化素质的差距
义务教育的普及直接关系到人口文化素质的高低,一个地区的人口文化素质,一般可用人均受教育年限、文盲率来综合评价。人均受教育年限是由各层次受教育人口加权平均组合构造的一种统计数据,对人口普查的依赖性强[59]。2009年我国6岁以上人口的人均受教育年限为8.30年。西部少数民族地区中的新疆和内蒙古达到,其他地区均低于全国平均水平。
按照《2010年中国统计年鉴》统计的数据,2009年文盲人口占15岁及以上人口比例,全国平均7.10%,西部少数民族地区只有2个地区低于全国平均水平,新疆3.40%,广西5.06%;而高于14%的3个地区均位于西部少数民族聚居区,**最高,为39.60%,其次甘肃15.94%,青海14.73%。
3.1.3 义务教育经费投入的差距
国家虽然加大了对少数民族地区财政转移支付的力度,但在生均预算内事业费和公用经费方面,一部分少数民族地区仍存在较大差距。2009年,全国普通小学生生均预算内教育事业费为3357.92元,比上年的2757.53元增长21.77%,四川、贵州、云南、广西、甘肃等均低于全国平均水平,以上五个西部省区的综合还不及上海的生均预算内事业费,而西部民族地区农村生均预算内事业费差距就更大了。生均公用经费差距更大,2009年小学全国平均743.70元,比上年的616.28元增长20.68%,广西、贵州、四川、云南均低于全国平均水平。其中贵州最低为439.49元,仅为全国平均的59.1%,为上海的12.73%[60]。
                                                




                         
图3-1西部五省小学教育生均预算内公用经费增长情况图
Figure 3-1 The growth Chart of West Primary School Students' Public Funds Budget in the Five Provinces






3-2西部五省初中义务教育生均预算内教育事业经费增长情况
Figure 3-2 The Growth Chart of West Junior Middle School Compulsory Education of Student’s Budget Funding for Education in the Five Provinces.
从以上两图可以明显看出,西部地区义务教育公用经费和教育事业经费大幅增长,这与国家实施“义务教育保障新机制”和加大西部地区义务教育投入力度是分不开的。但是,长期积累的历史欠账,仅仅凭借这几年的教育投资追加是远远不够的。建议政府应进一步加大这种“补偿性原则”的政策支持与资金保障,继续追加义务教育资源给西部民族地区学龄青少年儿童,使西部民族地区的义务教育资源能够平等配置的同时,每个学龄儿童青少年能够获得公平的受教育权。
西部民族地区教育的差距有其历史因素,在新中国成立之前,西部与中部和东部的差距就已经明显存在了。有些偏僻地方甚至只有两三所小学,没有中学。新中国成立之后,国家虽然大力发展基础教育,但由于受到历次政治运动的影响,阻碍了西部地区教育正常发展的进程。改革开放以后,在百废待兴的教育发展中,西部民族地区教育由于负担过重,一些问题积重难返,因此,未能使西部民族地区的义务教育与东中部地区缩小差距。相反,在经济差距拉开的同时,教育上的差距更加进一步扩大。为了更好的了解我国西部地区义务教育发展的现状,本论文以临夏回族自治州为例,对义务教育的供给情况展开调查。
3.2对临夏回族自治州L县义务教育供给状况的调查(Investigation of compulsory education supply in L county of Linxia hui autonomous prefecture )
2005年,全州总人口192.06万人,其中城镇人口21.59万人,占11.24%,乡村人口170.47万人,占88.76%,人口自然增长率为8.13‰。农民人均纯收入1181元,农村贫困面为10.46%,全州实现生产总值37.14亿元,完成财政收入27536万元,财政支出145471万元,财政自给率只有14.28%[61]。全州8县(市)中,7县为国家扶贫开发工作重点县,占全省扶贫县的一半,是全省扶贫攻坚的主战场。
尽管临夏州的教育事业有了长足的发展,但与2010年实现“普九”目标的要求相比,差距很大,还存在许多困难和问题,主要表现在:全州12-14周岁初中适龄儿童入学率仅为57.8%,初中教育普及率低;师资供给严重不足,教育质量较差;校舍资源严重不足,教育经费短缺,教育基础设施供给不足,教育投入不足等。总之,凸显的问题归结到一点上:临夏回族自治州义务教育政府供给明显不足,义务教育质量还未完全达标。
以下是笔者就临夏州5个国家级贫困县义务教育情况调查的统计表,其中东乡县,积石山县是少数民族自治县,在2010年基本完成“两基”目标。



表3-2临夏州5个贫困县义务教育情况调查统计表
Table 3-1 Compulsory Education Survey Statistics of 5 Poor Counties in Linxia State
 临夏县 东乡县 积石山县 康乐县 永靖县
总人口数(万) 38.36 27.6 22.98 25.05 20.02
学校总数 225 211 187 172 172
小学 201 190 172 152 153
初中数 18 14 8 12 9
全县在校学生数 64298 50280 48150 44336 33594
小学人数 36496 36753 33850 30072 17629
初中人教 21011 11766 11764 10508 9817
职工人数 3418 2823 2960 2715 1967
代课教师数 526 720 589 455 324
适龄入学率(%) 97.94 97.2 97.9 97.83 98.9
女童入学率(%) 97.83 96.9 96.1 97.39 97.6
少数民族儿童入学率(%) 97.5 97.1 96.5 97.1 97.8
少数民族女童入学率(%) 96.0 96.8 94.5 96.2 97.1
初中入学率(%) 96.89 91.3 90 96.29 97.8
少数民族少年入学率(%) 95.6 91.0 88 95.34 95.7
少数民族女少年入学率(7%) 89.7 84 83 94.0 92.1
青壮年文盲率(%) 3.2 4.8 4.5 1.4 0.3
学校危房面积(m2) 93840 118912 85600 89020 160000
危房面积占总面积比值(%) 34.2 54.7 28.9 33.6 59.0
                   (数据来源:临夏回族自治州教育局)
随着国家对义务教育供给的力度不断加大,“两免一补”政策的稳步推进,民族地区的义务教育成绩显著,发展迅速。以全国最贫困的东乡族东乡自治县(属于国家四类区)为例,这几年来在义务教育办学方面初有成效:下表3-3数据说明东乡县近几年办学规模不断扩大,教育经费不断增长,办学条件明显改善教师数量稳步增长,学历达标率不断提高,教学质量明显提高,青壮年文盲率大幅度下降。
从下表可以明显看出,东乡民族自治县的义务教育在近十年中发生了翻天覆地的变化,学生数从2000年的28668人发展到2009年50280人,增长了1.75倍,而教育经费包括生均公用经费、生均教育事业费的增长近超过10倍,国家大力扶持贫困地区和少数民族地区的宏观政策的支持和财力供给的保障趋势,可见一斑。但是由于东乡县经济的、历史的和地理位置等复杂原因,义务教育的发展与其他地区还有较大的差距。
                表3-3  东乡县近几年教育发展状况表
Table 3-2 Education development  position  of Dongxiang County in recent years
 2000年 2005年 2009年
办学规模 学校数 169 175 211
 学生数 28668 36780 50280
教育经费 教育事业费(万元) 1216.7 3679 12760
 生均公用经费(元) 30 41 300/500
 生均教育事业费(元)(小学/初中) 471.9 947 1617.9/4325
办学条件 校舍建筑面积(m2) 68000 123000 212000
 多媒体教室 — 5 30
 微机室 — 8 47
教师数量 教职工数 1683 2189 2823
 小学/初中学历达标率(%) 82.5/36.2 89.2/49.4 99.5/86.3
教学质量 小学双科合格率(%) 45 52 63.3
 初中多科合格率(%) 9.6 15.6 23.1
 高中本科上线人数 19 76 190
 青壮年文盲率(%) 65.1 29.1 4.8
(数据来源于临夏回族自治州教育局)
东乡县在民族教育全速发展的同时,还隐藏着很多的问题。
一是民族教育底子薄,起点低。全县在2010年虽已通过了州政府“两基”达标验收,但部分乡(镇)由于基础条件差,达标层次不齐,巩固提高任务还十分艰巨。在全国56个民族中,东乡族平均受教育年限最低,青壮年文盲率最高,县人均受教育年限仅为3.5年,与全省7.04年、全州4.6年相比,分别相差3.54年和1.1年。这也是东乡县经济社会发展滞后的主要原因。
二是教师数量严重不足,教学水平总体不高。全县现有教师数与“两基”验收标准相比还差1000名。现有的720名代课和临时聘用教师学历普遍较低,教学能力不强,在一定程度上影响了教师队伍整体水平。
三是县域经济发展滞后,县穷民穷问题突出,教育经费投入难以满足教育事业快速发展的实际需求。
四是实施校舍安全工程难度大。2009年对全县的中小学校舍安全情况进行了排查鉴定,在217419平方米校舍中,安全的校舍58607平方米,B级危房2920平方米,C级危房36980平方米,D级危房118912平方米,需要加固的B、C级危房占校舍总面积18.4%,需要重建的D级危房占校舍总面积的54.7%。
五是小学无寄宿制学校。东乡县地处青藏高原边缘地带,高寒阴湿,山多沟深,交通不便,大部分小学生家离学校2.5公里以上,每天走读上学,给入校学习带来了较大影响。六是目前东乡县18个中心小学需要装备综合实验室18个,需要建设资金50万元;全县中小学图书总藏量为46万册,尚缺图书25万册,需购置资金150万元;为全县137所村校配备“两箱三仪”,需要购置费150万元;全县缺仪器箱870个,图书架230组,两项共需购置费70万元[62]。
3.3政府供给中存在的问题(Problems in Government Supply)
虽然国家在义务教育的供给中继续增加教育投入,重视促进教育公平和提高教育质量方面提出了诸多改革的措施,但在弥补教育突出的“短板”方面,对西部民族地区义务教育的巩固与发展,幼儿教育、女童教育、留守儿童教育等应有更多的重视与保障。
3.3.1教育基础薄弱,普九质量低下
    义务教育的非均衡发展导致西部民族地区义务教育普遍低下,如前所述西部民族地区义务教育完成率基本(除新疆之外)都达不到国家平均水平。以甘肃省为例,2009年甘肃省学龄儿童净入学率99.45%,小学升学率为97.89,而初中升学率只有46.83%[63],还不足小学升学率的一半,这就说明为了完成上级下达的“普九”任务,当地教育部门与学校一味的追求“数量”的最大化,而未考虑“质量”因素。在农村义务教育的实施过程中,学校一般不让学生留级,即使学习很差也不允许留级,这就是一种完成任务的做法,九年义务教育之后将学生送出去,国家分配给学校的任务完成了,但最终的受害者是学生。这样就出现了从初中到高中的一个“隐形”断层,很多学生因为学习成绩不佳,而放弃学业外出打工,这些学生的无形流失,表明义务教育在少数民族贫困地区并未完全体现优越性。甘肃的少数民族群众主要集中于甘南藏族自治州和临夏回族自治州,这两个地区尽管完成了普初任务,但普初水平更低,存在许多遗留问题,两高两低的矛盾十分突出。普初成果巩固提高的任务十分艰巨,两基攻坚面临着前所未有的严峻挑战。虽然国家和甘肃省政府拨给两基攻坚一定的专项资金,为少数民族地区教育的基础设施建设带来了前所未有的良好发展机遇,但分摊到每一个县的资金有限,再加上少数民族地区财政收入拮据,对教育后续发展的支撑力不够。
3.3.2教育经费短缺,基础设施供给不足
自2006年中央和地方按项目、分比例的农村义务教育经费保障机制,大大减轻了地方政府的财政负担,改善了农村地区的教学条件,西部民族地区的民族教育确实有所发展,民族地区农村学校运转状况比以前明显好转,但是经费在总量上还是相对不足,大多数乡村学校只

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