行政人员独立人格生成的现实基础

收藏分享 2015-12-3 22:51| 发布者: xxduan| 查看数: 2737| 评论数: 0|原作者: 段鑫星，武瑞芳

摘要: ［摘要］行政人员独立人格是时代进步和行政人格发展之选择，也是社会发展和公共行政改革的必然结果，具有重要的理论和现实意义。后工业时代的来临，社会治理模式的转型，工具行政人格难以为继，催生着行政人员独立人 ...

［摘要］行政人员独立人格是时代进步和行政人格发展之选择，也是社会发展和公共行政改革的必然结果，具有重要的理论和现实意义。后工业时代的来临，社会治理模式的转型，工具行政人格难以为继，催生着行政人员独立人格的生成。行政改革的不断深入开展，行政主体的重构和再造，从理论和实践层面为行政人员独立人格的生成打开了可能性空间。

［关键词］行政人员; 独立人格; 现实基础

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是党和国家基于新时代和新国情提出来的。人类正在步入后工业时代，知识化和信息化、差异性与多元化成为时代主旋律，公共行政的不确定性、复杂性也在增强，需要超越理性并强调自我; 与新常态契合的服务型社会治理模式对行政人员的素质和能力提出新目标和新要求; 传统的依附行政人格和工具行政人格难以适应社会变革需要。改革开放的实践在一定程度上倒逼公共行政人员人格完善，既服从于公共行政的服务目标，个体又要从内催生独立人格。

一、行政人员独立人格及其重要性

(一) 行政人员独立人格的界定

20 世纪末期，知识和科技在生产力中发挥的影响力越发举足轻重，人类社会进入一个新的历史段——后工业社会。后工业社会希望建构服务型政府，行政实践主体也需要具备独立人格。市场经济的确立“逼迫”分配关系让位于交换关系，新的社会关系氛围为独立人格提供了广泛的社会基础。但在一些特定领域依然存在着复杂的依附关系，尤其是公共行政领域，人对人的依附依然存在，与此同时还存在着人对制度的依附。当然，人对人的依附与社会大趋势格格不入，而人对制度的依附是向独立人格发展的过渡期，是人的独立人格形成的必然阶段，所有依附者互为平等关系。历史证明，独立人格是社会历史发展到一定阶段的产物。

张康之认为，独立人格即“要求公共管理者把他自己的独立思考和自主行动提升为他的人格”［1］，这种独立人格“一方面表现为公共管理者自己的独立人格，同时也表现为对公共管理体系中一切独立人格的尊重”［2］。升华为独立人格的行政人员，其服务理念和责任意识完全取代权力追逐，关注焦点主要是自我能力的充分彰显和公共服务效果的最大化。杨艳认为，独立人格是行政人员的完善人格意识、独立行为能力和自由社会关系的统一体。笔者认为，行政人员独立人格是行政价值、行政目标和具体行政行为等在单个行政主体身上的道德体现。拥有独立人格的行政人员，自我意识是独立的，行政意志是自由的，行为能力具有自主性，价值追求和职业精神体现出公共性和服务性。拥有独立人格的行政人员，不等同于行政实践的随意性，法律法规以及服务性的制度是前提; 他们拥有基于道德的社会自由，而并非卢梭所说的以契约为媒介的政治自由; 行政人员与组织、行政人员之间、行政人员与行政相对人之间是以信任和合作为前提的，这种信任与合作是他们对行政目标进行道德感知后的自觉性内在行为，而非强制性的制度和规范下的被动信任和协作; 他们既能在行政伦理道德范围内自主地进行行政行为选择和实施，同时也会为自己的行为负行政责任，从而更好地担负起行政管理职责，最终达到组织人格和个体人格、行政价值和个人价值、行政目标和个人需求、组织同一性和自我同一性的双重实现。

(二) 行政人员独立人格的现实作用

当服务型政府的目标进入实施时，工具型行政人格无法适应现代政府管理的需求，因此，行政人员独立型人格转变已是大势所趋，其重要性不言而喻。服务型政府作为第三种社会治理模式正在形成，服务理念凸显，伦理道德得以合理张扬。服务价值追求和伦理道德张扬的前提是行政人员的个体人格得以现实建构，也必然要求行政人员拥有独立的行政人格。

行政人员独立人格在现实中发挥着枢纽作用。其一，从根本上杜绝社会伦理失范。由于政府的服务职能和服务价值的实现都是通过政府管理活动中的事实主体即行政人员的具体行为体现出来，如果其人格不健全，出现扭曲或分裂，行政实践活动就会发生异化，服务大众的职能和公共利益价值追求就容易被单向度地谋取私利所替代，进而损害政府的合法性。只有行政人员形成独立人格，才能为现实中的行政人格冲突问题提供正确指引，进而从源头上遏制行政伦理失范行为。其二，发挥社会整合功能。行政人员的独立人格是服务、公正、责任等一系列价值的化身，对其他社会成员而言是一种可见的、可体验到的客观存在，行政主体的正向言行举止会对社会成员带来正能量和正面示范效应，因此，净化社会道德环境，加强公共行政组织与行政相对人之间的沟通与信任，改善两者关系，可以进一步优化国家和政府的形象并提升其影响力。其三，不断实现自我和超越自我。当一位行政管理者希望承担伦理责任，希望提升他或她的自我价值感，或希望改变工作环境的时候，他或她就可能首先参与到一种自我实现的活动中［3］。所以，独立人格既有对他人的示范效应，也有对自我的激励导向作用; 既要及时调适自我以迎合外界，又要不断提升自我以促进社会发展。独立人格的实现过程就是一个自我改造和自我完善的过程，在获得自身意义的同时也具有了社会意义。

二、行政人员独立人格生成的必要性

(一) 后工业社会的时代需求

美国当代著名的社会学家丹尼尔·贝尔( 1959) 以生产方式的发展和科技进步为依据，将人类社会发展划分为前工业社会、工业社会和后工业社会三个阶段，前工业社会是“人与大自然的争斗”，工业社会是“人与人为自然的争斗”，后工业社会将是一场“人与人之间的争斗”。后工业社会是工业社会各种趋势的继续，轴心原则发生改变，社会活动从以经济增长为中心向理论知识的中心化和规范化转变，主要表现为社会对科学日益增长的依赖性; 经济形态从商品制造经济向服务经济过渡，表现为就业机构和就业方式的变化; 出现了技术和专业人员阶层这一新的社会阶层。后工业社会的核心政治问题将是“国家对科学的态度和支持科学活动的方式、科学的政治化、科学家如何对科学工作进行组织和管理”［4］，知识和计划是这一时期一切组织行为所必备的基本条件。一方面，技术专家掌握着系统分析、线性规划和项目预算等新的角色方法，是社会治理和行政决策的基本力量和必要参谋，任何政治判断都需要依据这些设计和分析; 另一方面，政治家以及政府雇员自身也必须通过教育和学习来通晓政策的技术特质，对政策的多重化影响也需要有足够深刻的了解，否则他们的判断和决策就很难具有说服力。当然，后工业社会也并非一个没有矛盾冲突的理想国，有很多亟待协调的关系和解决的问题: 政治决策与各项技术决策之间的关系，精英人才与普通人之间由于知识水平的不平等所引发的矛盾，信息成本、人际协调成本与时间成本问题。我们正在进入一个“全球风险社会”，“不明和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”［5］，一系列新的、复杂的矛盾冲突以及价值、行为失范的社会问题亟待解决。一方面，个体为了生存只能依赖自身，“被迫成为生活规划和行为的中心”［6］; 另一方面，“公民所面临的问题如果不完全是也经常是多方面的、易变的和动态的——而且他们不会轻易属于某一特定职责的范围或者属于某一个人狭窄的职责描述”［7］。之前能够提高政府能力、稳定社会秩序的管制型行政手段和规范性行政程序，在后工业时代浪潮中明显处于被动局面，被动服从行政管制、僵守行政程序的政府行政人员，在处理高度复杂、高度不确定的多元化社会问题时也感到力不从心。公共行政人员亟须转变观念，摸索出一种新的社会治理模式，其典型特征是通过与民众的互动、对话和信息共享进行合作治理。新型社会治理模式需要得到治理者自主性的支持，否则，合作治理只是一种关于社会治理的空想［8］。具有独立人格的行政主体应是政府引导和规范社会前行的基本力量，公共行政人员的行为应合乎道德准则，受道德准则所规范，行政人员首先要成为自主的道德主体，其次才是作为行政组织或公共管理组织中的“组织人”而存在的，因为“组织存在的生命力在于，成员在对组织做出承诺并接受组织特定规范的同时，仍拥有个人自治和自由”［9］，而且，公共行政组织需要直面不稳定和不平静的外界环境，周旋于纷繁复杂的社会事务中，这也需要赋予行政人员更多的自主性，运用新思维、新手段和新方法来应对新局面，并在制度设计中充分考虑行政人员的自我价值取向和自我能力发挥，力求彰显行政人员的独立人格特征。

(二) 新型社会治理模式的价值诉求

在人类社会逐步走向后工业社会的历史进程中，知识与技术在社会生产力诸要素中的地位愈发重要，社会也面临着全方位的革新与突破。正如丹尼尔·贝尔所预言，后工业时代的剧变蔓延到社会的各个领域，包括政治、经济、文化、科技等，最为突出的特征就是社会结构的巨大变化。在社会治理模式方面，后工业社会的服务主导性逐渐取代工业社会的管理主导性，公共管理模式也由管理行政开始向服务行政演变。服务型社会治理模式的制度形态与物化形式是服务型政府，它是适应现代社会结构变化的结果［10］。张康之认为，服务型政府是“为应对人类日益卷入后工业化的现实所做出的治理革命规划是今后政府发展的方向性选择”。构建服务型政府，也是我们党和国家站在全局高度，针对当前新形势和新任务而提出的一个重要任务和目标。党的十八大报告提出: “要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”［11］服务型政府与传统的统治型政府和管理型政府的最大区别是服务理念的凸显［12］，价值体系发生变动，服务价值的地位由边缘移至中心，成为基本价值取向。这表明，无论是在静态的制度设计中，还是在动态的行政实践中，服务价值是公共行政人员的行为出发点和根本目标。服务型政府的基本价值追求是以人为本，关注和重视人的具体需求，这里所说的“人”不仅包括公民，也包括从事行政管理活动、具有合作与服务意识的行政人员。服务价值体系的构建、彰显服务价值的机制体制的培育以及服务职能的具体实施都需要落实到具体的人身上，最终需要具体的行政人员来完成。服务型政府的另一个显著特征就是伦理道德的合理张扬，基础前提是行政个体人格得以现实建构。

事实上，无论是在静态的行政设计中，还是动态的行政活动中，行政人员都是以主体姿态呈现出来，作为实际行政主体，履行赋予这一角色的义务并承担相应职责。后工业社会治理主体的多元化，促使政府治理的角色作出转变，治理自身应作为其首要任务; 信息技术的发展，为政府的治理能力和服务水平提供了完备的技术支持，也对政府服务人员设定了更高的标准和要求。公共行政人员既要秉持服务的精神和理念使其深入其心，还要确立“服务”为其核心价值取向，并以此为依据进行行政决策和行政执行。社会治理者的人格是由社会治理模型的性质决定的，服务型社会治理模式需要道德因素的“中心价值地位”和行政体系的服务性，只有独立行政人格才能与这一社会治理模式相适应。公共行政官员的工作具有巨大挑战和复杂性［13］，行政人员的服务首先要对民主政体的伦理推动力、卓越价值观和道德愿景“具有一种自觉且成熟的认识”( 路易斯·高斯，1998) ，公共管理工作打破以往那种追求单一效率的价值观藩篱，诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的价值观开始受到注目和重视。公共服务最好被界定为“一种态度，一种责任感———乃至一种公共道德意识”［14］，公务员“必须越来越熟悉正义和个人自由的原则”［15］，“认识到他们是积极行动的主体并开始批判地思考环境……以一种自我确认的方式来塑造着各种行动”［16］。对于服务型政府，要在思想意识上理解，在价值上认同，并将其深刻践行于具体行政行为中，这在某种程度上与服务型政府的构建息息相关。而行政人员的思想意识、价值取向和行为方式都是其人格的有机构成因素，行政人格塑造对服务型政府建设的作用可见一斑。另外，服务型政府服务价值的实现同样需要制度的道德化这一途径，而制度的道德化需要通过促进行政人员的道德化来实现，行政人员道德化就是其独立人格的生成，行政人员只有拥有独立人格，才能实现自我同一性和组织同一性，最终促进服务价值的达成。

(三) 行政人格演进的必然趋势

随着社会主义市场经济的确立，“等价交换”“公平竞争”的市场观念深入人心。在社会关系层面，旧有的分配关系逐渐被交换关系所取代; 人对物的依赖关系超越人对人的依赖关系，开始占据上风，促成了社会上“以物的依赖性为基础的人的独立性”。与分配关系和人身依赖关系中人与人之间的主从关系不同，交换关系本身突出了人的主体性和自我意识，要求交换主体之间是平等、独立的个体，既有自己的独立人格，也要尊重他人的独立人格。在交换关系占主导地位的社会中，“如果说在现实中还存在着与平等自由和独立性的理念相冲突的情况的话，那么也是在交换关系占主导地位的条件下一些次生关系的派生物”［17］，行政领域就是这样一个领域。传统的统治功能依然存在，而且权力结构依然是自上而下的金字塔状，对上司或上级的依附往往成为低层行政人员追逐权力和提高社会地位的有效手段，这些原因就造成了依附人格在行政领域内的普遍存在。但依附人格同时又有淡出的趋势，“特别是在那些工具性得到充分张扬的国家，开始生成了工具人格”［18］。当然，工具人格是20 世纪的主流行政人格，它的出现是官僚制科层组织发展的必然结果。行政人员之间的关系主要依赖于标准化和权威性的制度规章和行为规范加以确立［19］，尽管与人身依附关系相比有很大的进步，行政人员不再是非人格化的“提线木偶”，但也只是被动执行行政命令和遵从僵化行政规章制度的“螺丝钉”。

现代官僚制追求的是理性和形式上的平等，即通过法律和规则化的体制而实现保障人人在法规、制度面前的形式上的平等［20］。这种理性化确实对工业社会时期产生了巨大的影响力，创造了很多科学和技术的奇迹。但“官僚制的部分祸根就在于程式化或各就各位的倾向”［21］，“官僚们”的首要角色是组织成员，他们被类型化并各司其职，对人格的追求变得麻木化，“作为个体人而必然会拥有的那种‘格’也就工具化了”［22］。行政体制的设计者更多地考虑行政体系的工具合理性和社会功能有效性，忽视了行政人员行政人格的独立性和自主性。这导致工具人格在面临后工业社会的复杂社会问题时变得力不从心，行政人员套用标准化和严格化的规章制度和行为规范已无法很好地解决灵活、复杂、多变的社会难题。社会结构的改变推动行政组织的重构。在行政组织的构成方面，之前由严格层级控制、繁琐规则制约、权力自上而下的金字塔状，被更富扁平化和弹性化的网络状取代; 组织的功能和目标不只限于可以定量化的、